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Parution - Chapitre 8 de l’ouvrage La fabrique de la ville en transition coécrit par Jodelle Zetlaoui-Léger

Chapitre 8. L’évaluation des ÉcoQuartiers comme lieux de vie. Quelles tensions à dépasser ?
23 janvier 2023,

Le huitième chapitre de l’ouvrage intitulé "L’évaluation des ÉcoQuartiers comme lieux de vie. Quelles tensions à dépasser ?" se compose de quatre points :

Une première approche de l’évaluation par le durable
Évaluer le vécu du quartier : quel portage par les collectivités ?
Conclusion
Bibliographie

S’appuyant sur dix ans d’observation du processus de labellisation ÉcoQuartier en France et sur une étude exploratoire menée auprès de collectivités ayant participé à un groupe de travail du club ÉcoQuartier sur l’évaluation, le propos de cette contribution est de montrer comment les logiques traditionnelles de l’aménagement semblent s’adapter volontiers à l’injonction « au durable », mais peinent à s’inscrire dans une perspective de « transition » donnant une place plus fondamentale aux acteurs de la vie des quartiers. Ce chapitre témoigne de la manière dont les chefs de projet d’écoquartiers labellisés se trouvent tiraillés entre deux logiques et systèmes de valeurs lorsqu’il s’agit d’apprécier la qualité d’une démarche et d’un aménagement sous l’angle des modes d’habiter de ceux qui vivent dans les lieux au quotidien.

Une première approche de l’évaluation par le durable

1) La quête de démonstration par le mesurable
Au sein de la démarche ÉcoQuartier, la labellisation a introduit l’idée d’évaluation, de manière sous-jacente puis, progressivement, en étant plus explicite. Après le premier concours de 2009 lancé à l’attention des collectivités, la mise en place du label s’est opérée à travers, d’une part, la définition d’un référentiel comme un ensemble d’engagements ambitieux et, d’autre part, une procédure permettant de vérifier les efforts fournis pour atteindre ces objectifs. Cette vérification consiste en une double puis une triple expertise réalisée par des techniciens des services déconcentrés de l’État, des spécialistes issus de directions publiques ou de bureaux d’études techniques publics et privés, des chercheurs ou des experts reconnus. Ces expertises fondent les avis donnés par des commissions régionales puis les décisions de la commission nationale, laquelle accorde ou refuse le label. Cette vérification et ces expertises ont été et sont perçues comme des évaluations au point où, régulièrement, le mot « évaluation » se substitue au terme « expertise » dans les échanges courants.

Celles-ci examinent le contenu des projets proposés à la labellisation et ne participent pas à la construction à proprement parler d’une évaluation de politique publique. Elles s’apparentent à une démarche ex ante, mais n’en sont pas une, puisqu’elles permettent uniquement de s’assurer que les ambitions de la démarche ÉcoQuartier sont bien intégrées : prise en compte des contextes et des besoins locaux, action partenariale et intégration des habitants, faibles impacts environnementaux recherchés, etc. L’ambition de la démarche ÉcoQuartier étant d’embrasser d’une manière intégrée les dimensions urbanistiques, sociales, économiques et environnementales, la triple expertise tentait d’introduire deux principes, celui du regard tiers et celui d’une analyse croisée et multithématique.

2) Vers une labellisation par étapes intégrant un retour sur la vie du quartier
Si le premier appel à projets ÉcoQuartier de 2009 considérait les dimensions écotechniques comme relevant de l’excellence du développement durable, les consultations suivantes remettent en question cette approche. Reprenant les promesses initiales qu’avait suscitées le développement durable comme « principe normatif sans normes » (Theys, 2002), le comité de préfiguration du label créé en 2011 insiste sur l’idée qu’il ne faut pas chercher à « normer la ville », et qu’il n’est pas pertinent de décerner un label à partir d’une évaluation ponctuelle menée par des experts sur des bases principalement techniques et déclaratives.

3) Les attentes des élus et des techniciens vis-à-vis de la labellisation
Les recherches que nous avons menées, depuis 2009, sur les conditions de mise en oeuvre de la démarche ÉcoQuartier, ainsi que celles réalisées par d’autres chercheurs (La Branche, 2014 ; Lejeune et Villalba, 2012), amènent à distinguer les points de vue des techniciens et des élus. Si les premiers se révèlent souvent sensibles à l’impératif écologique, les seconds véhiculent au sujet de la labellisation un discours plutôt axé sur la valorisation d’une dynamique de développement local dans une compétition interurbaine toujours plus forte. L’acquisition d’un label illustre ainsi leur souhait de voir reconnaître le rôle joué par leur collectivité dans le développement durable ou participe au changement d’image d’une partie de leur territoire. Au sein même de la collectivité, l’octroi d’un label permet de légitimer une action politique qui se trouve ainsi reconnue sur le plan national. Dans les projets adossés à l’Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), la labellisation vise la transformation de la perception d’un quartier et du renouvellement urbain en liant des enjeux sociaux/environnementaux à une recherche d’attractivité à l’attention d’investisseurs privés. C’est particulièrement le cas de la Communauté urbaine de Strasbourg, qui a adossé, depuis 2008, les projets d’écoquartiers à ceux de rénovation urbaine afin de démontrer que ses préoccupations en matière d’écologie concernent l’ensemble de la métropole. La Ville de Bagneux, quant à elle, a souscrit à la démarche de labellisation pour son opération de renouvellement urbain de la cité de la Pierre-Plate pour montrer qu’elle y accordait autant d’attention qu’au projet limitrophe de la ZAC Victor-Hugo, déjà engagé comme ÉcoQuartier. Si certaines collectivités se sont détournées du label, parce que celui-ci n’apportait pas directement de financements – à la différence de la démarche ÉcoCités par exemple –, ou parce qu’elles n’y voyaient qu’une ingérence supplémentaire de l’État dans les politiques locales, d’autres l’ont considéré comme un point d’appui pour associer à leur projet urbain des partenaires économiques ou, plus étroitement qu’habituellement, la population et le tissu associatif.

Évaluer le vécu du quartier : quel portage par les collectivités ?

1) Le label-étape 4 différemment perçu au sein de la maîtrise d’ouvrage urbaine
L’attitude générale des élus vis-à-vis de l’étape 4 du processus de labellisation diffère de celle qu’ils adoptent à l’égard des trois précédentes (« l’ÉcoQuartier en projet », « en chantier », puis « livré »). Cette phase qui s’intéresse à la vie du quartier suscite des craintes de leur part, relayées par les chefs de projet interrogés. Elle est en revanche davantage source d’intérêt chez les techniciens. Seul l’un d’entre eux parmi les quinze interviewés a manifesté une réelle désapprobation à voir se rajouter une quatrième étape non initialement prévue. Dans le cas d’opérations soutenues par l’ANRU qui suivent des protocoles conduisant à faire des consultations régulières auprès des résidents, on relève moins d’appréhension vis-à-vis de cette étape. Celle-ci est vécue comme un bilan sur le volet de « l’appropriation » et comme un moyen de « faire remonter des sujets ».

2) Des difficultés de négociation et de contractualisation avec les aménageurs et les promoteurs
La mise en place d’une évaluation en continu et a posteriori suppose aussi des interactions plus soutenues avec les aménageurs et les promoteurs. Des chefs de projet estiment que le label offre une meilleure capacité de négociation auprès des promoteurs et des investisseurs, autour d’un niveau d’exigence plus élevé qu’habituellement. Mais beaucoup affirment aussi avoir des difficultés à intégrer juridiquement des exigences en matière de suivi et de pilotage conjoint dans les concessions d’aménagement, dans les contrats de cession de terrain et les divers cahiers des charges qui cadrent le projet. Face à des promoteurs considérant, pour beaucoup, le label ÉcoQuartier comme une contrainte trop forte, des collectivités ou leurs aménageurs renoncent à leurs ambitions afin d’éviter que les investisseurs ne se désintéressent du projet. La ville paraît souvent en situation de faiblesse, aussi bien en cas de « marché immobilier détendu », où il est difficile de trouver des investisseurs fonciers, que dans des environnements plus tendus, où la commercialisation paraît plus assurée. Les aménageurs ne se sentent pas forcément moteurs de l’intégration d’objectifs de développement durable. À proximité d’Orléans, où la demande de logements est de fait importante, l’aménageur a estimé qu’il n’avait pas mieux vendu les terrains. Il n’a par conséquent pas cherché à faire évoluer ses pratiques, regrette la cheffe de projet.

3) Des tensions autour de la façon d’envisager le retour des habitants
Le label-étape 4 encourage les collectivités à s’intéresser à la manière dont les habitants se sont approprié les lieux de vie, mais aussi ont conçu leur projet de vie dans l’écoquartier. Cette étape pose aussi indirectement la question de la place qui leur a été conférée dans le processus d’élaboration et de réalisation du projet d’écoquartier. Nos travaux de recherche, au début des années 2010, ont montré que les premières opérations d’écoquartiers avaient été, en France, l’occasion pour les maîtrises d’ouvrage urbaine d’associer les habitants, plus que d’habitude, à l’élaboration d’un projet urbain (Zetlaoui-Léger et al., 2015). L’enjeu d’appropriation sociale d’un cadre de vie a en grande partie motivé ce qui constitue un changement d’attitude vis-à-vis de la participation citoyenne en urbanisme. Pour « faire » des habitants des écocitoyens, la plupart des collectivités et leurs opérateurs se sont le plus souvent contentés d’actions pédagogiques d’accompagnement à l’installation dans le quartier. Celles-ci ont surtout pris la forme de dispositifs de sensibilisation au développement durable, de distributions de guides, de livrets verts, d’expositions présentant le projet et recommandant des écogestes. Les habitants ont peu été considérés comme pouvant initier des changements dans les pratiques et les modes d’habiter liés à leur conscience des évolutions environnementales et à leurs relations aux milieux de vie (Laigle et Moreau, 2018).

4) La crainte de ne pouvoir maîtriser la parole habitante
Lorsque la conception du projet a peu associé des riverains ou de futurs habitants en amont, le principe même de recueillir des retours d’expérience sur la vie du quartier a du mal à être envisagé. Leur donner subitement la parole devient un exercice particulièrement redouté par les élus. Il est d’autant plus difficile à envisager quand les habitants sont principalement considérés comme des pourvoyeurs de données afin de mesurer des performances attendues, ou comme des électeurs qui exprimeraient un avis en tant qu’usagers du territoire et des services. Cette perception paraît dominante au sein de plusieurs collectivités enquêtées.

Conclusion
L’observation sur le temps long de la démarche ÉcoQuartier, de la mise en oeuvre de son label et de sa proposition d’évaluer la vie de quartier amène à constater la persistance de logiques d’aménagement fondées sur la routinisation des pratiques des techniciens, l’assentiment et l’appui des élus, la construction de figures idéales-typiques d’usagers. Aussi, ces logiques s’adaptent à l’injonction au durable et la traduisent en des recommandations et des orientations qui portent principalement sur les objets traditionnels de l’aménagement (les programmes immobiliers et urbains, les espaces matériels, etc.), sans trop se préoccuper des manières dont les futurs habitants peuvent changer leurs pratiques de vie et expérimenter des modes d’habiter en concordance avec la diversité et la singularité de leurs relations aux milieux (Mathieu, 2016 ; Laigle, 2018).

Voir en ligne : Présentation de la publication sur le site du LET